À Lomé, les juristes n’ont pas tourné autour du pot. Le professeur Joseph Junior Kodjo a formulé la règle avec une simplicité presque brutale : « Le juge régional n’est pas un juge constitutionnel. Le juge régional est le juge du droit régional. »
Cette phrase, prononcée lors du colloque international organisé par le Centre de Droit Public de l’Université de Lomé, résume à elle seule le cœur du problème. Elle pose une frontière que la Cour de justice de la CEDEAO a, selon plusieurs intervenants, franchie dans son arrêt du 29 janvier 2026 relatif à la révision constitutionnelle togolaise.
Contrôle conventionnel ou contrôle de constitutionnalité déguisé ?
En théorie, le cadre est limpide. Une cour régionale tire sa compétence des traités et protocoles qui l’ont créée. Elle peut examiner des questions constitutionnelles, mais uniquement lorsqu’elles sont saisies à travers le prisme d’un engagement international. C’est ce que l’on appelle un contrôle conventionnel : le juge vérifie si l’État a respecté les obligations qu’il a volontairement acceptées.
Ce n’est pas la même chose qu’un contrôle de constitutionnalité. Dans ce dernier cas, le juge apprécie la validité d’une norme nationale au regard de la Constitution elle-même. Il peut, le cas échéant, l’annuler ou en ordonner le retrait. La Cour de justice de la CEDEAO ne dispose d’aucun de ces pouvoirs.
Pourtant, dans l’affaire de la révision constitutionnelle togolaise de mars 2024, la Cour a qualifié cette réforme de « changement inconstitutionnel de gouvernement » au regard de l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Elle a examiné le « timing », le « contenu » et l’« effet escompté » d’une loi constitutionnelle adoptée par un Parlement national. Autrement dit, elle a porté un jugement sur la validité d’un acte relevant du pouvoir constituant de l’État.
Pour la professeure Dandi Gnamou, juge à la Cour constitutionnelle du Bénin, le constat est sans appel : « La Cour a exercé une compétence sans titre. Aucune disposition du traité de 1993, ni du protocole de 1991, encore moins le protocole de 2005, n’attribue à la Cour de justice de la CEDEAO une compétence pour apprécier la validité d’une loi constitutionnelle. »
Le « contrôle par ricochet », une méthode qui mène à l’impasse
Comment la Cour a-t-elle contourné cette absence de titre ? En opérant ce que plusieurs juristes ont appelé un « contrôle par ricochet ». Elle est passée par les droits de l’homme et les instruments de démocratie pour entrer dans le domaine constitutionnel. Une méthode qui, selon Dandi Gnamou, s’achève sur une impasse structurelle.
« L’absence de pouvoir d’annulation est en fait une limite ontologique, a-t-elle expliqué. La Cour n’a ni annulé la loi constitutionnelle, ni ordonné son retrait. Elle n’a fait qu’un constat d’illicéité déclaratoire et prospectif. »
Autrement dit, la Cour agit comme si elle était une cour constitutionnelle, sans en avoir les outils. Elle constate, elle qualifie, elle critique… mais elle ne peut rien casser. Le résultat est un jugement qui porte une charge symbolique forte, mais qui reste juridiquement inachevé.
Une confusion des rôles qui n’est pas anodine
Cette confusion des rôles n’est pas qu’un débat d’universitaires. Elle touche directement à la légitimité de la justice régionale. Quand une juridiction communautaire s’autorise à juger la validité d’une révision constitutionnelle, elle transforme le consentement initial des États. Ceux-ci avaient accepté un juge du droit régional. Ils se retrouvent face à un juge qui, dans les faits, se comporte comme un juge interne.
Le Dr Christian Trimua, maître-assistant à l’Université de Lomé, a poussé la critique plus loin. Selon lui, la mandature 2018-2026, principalement composée de magistrats professionnels, a agi « comme un simple juge interne ». Une observation qui fait écho à une crainte plus large : celle de voir la Cour élargir sans cesse son prétoire, au-delà de ce que les États avaient consenti.
La limite, c’est le titre
Le message qui ressort du colloque de Lomé est clair. Le juge régional peut et doit faire respecter les traités. Il peut examiner les conséquences d’une révision constitutionnelle sur les engagements internationaux d’un État. Mais il ne peut pas s’ériger en juge de la Constitution elle-même.
Dès qu’il franchit cette ligne, il sort de son titre. Et une juridiction qui juge sans titre, même avec de bonnes intentions, finit par affaiblir sa propre autorité. Car les États, comme l’a rappelé Dandi Gnamou, n’accepteront jamais durablement qu’on leur impose, sans eux, des décisions qui touchent au cœur de leur souveraineté constitutionnelle.
Le juge régional reste le juge du droit régional. Pas plus. Pas moins. C’est dans le respect de cette limite que réside sa force.
